撰文/社區居住聯盟秘書處專員 林子靖 審稿/社會住宅聯盟辦公室主任 林育如
去年10月的社會住宅國際研討會上，韓國金秀顯教授的分享讓台灣夥伴十分驚嘆！從1988年漢城奧運到今天的二十年間，韓國的社會住宅政策不僅有具體明確的目標，而且是超越黨派的共識，金老師以「Belated but grand?」(姍姍來遲卻規模盛大)點出這段過程，有「後發先至」的意謂，他特別提到早期台灣有國宅政策，韓國這部份是缺乏的，當時首爾由於高度發展，違建叢生，政府為整頓市容，在1985-1988年間有72萬戶被迫拆遷，凸顯都會住宅供給嚴重不足，以及大量勞動人口的弱勢處境，過程中甚至導致被迫遷者自殺事件頻傳，引發嚴重的社會壓力(附圖一)，於是在盧泰愚總統時期(1988-1992)開始推動公共租賃住宅，任期內興建了約19萬戶公共租賃住宅，此後繼任總統皆以推動公共租賃住宅為主要政策之一，並因應需求發展不同類型，例如永久賃貸住宅、再開發賃貸住宅、國民賃貸住宅等，截至2008李明博總統任內已提供110多萬戶公共租賃住宅。反觀台灣此時國宅已成為一般市場住宅，同享高房價利潤，2008馬總統上任首當其衝的便是民怨之首—高房價，而2010年台灣社會住宅推動聯盟成立，終於開始了大量社會住宅論述，2011政府於總統大選前通過「住宅法」，法條中有社會住宅章，但實質推動「政策」還是停留在沒預算、沒主責單位的情況。韓國「後發先至」了，而台灣能否「急起直追」呢？
社會住宅推動聯盟策畫韓國社會住宅參訪活動，9月9日至13日社區居住聯盟常務理事陳美鈴(社會住宅聯盟召集人)及秘書處專員林子靖也隨同前往，行前社會住宅聯盟舉辦了兩次讀書會，由台大城鄉所黃麗玲所長(教授)、博士班學生劉恩英(韓籍)及聯盟政策組組長江尚書導讀相關論文。
首爾市人口數979萬人(2010)，面積不到韓國的1/10，人口卻佔了1/5，區域上主要以漢江為界分為江北區、江南區，江南區屬高級住宅區，此行也安排參訪江南區的公共賃貸住宅，看韓國如何讓「小帝寶」成真。讀書會適逢財政部擬解禁標售雙北市500坪以下國有地，恩英分享韓國觀點，認為很難想像把國有地產權賣給私人的做法，在韓國，住宅已經是政府施政的重點，居住與福祉相關，同時訂定最低居住水準，她觀察台灣看待住宅比較像是關心物價而非居住權利。因此，社福夥伴也很期待看到韓國如何結合住宅與福利。
9/9第一天晚間抵達首爾市位於郊區的青年旅舍，金秀顯教授特別前來歡迎我們，說明行程規畫，他目前不僅是世宗大學教授，也是首爾市朴市長的重要幕僚之一。
9/10上午我們參訪首爾住宅公司(SH) 在江南區牛眠洞剛完工的混合出售與出租的大型公共住宅案U-myeon Bo-geum-ja-ri，這裡的住宅空間約45坪，設備新穎，包括整體廚衛、視訊對講機、廚房的小電視等，管線的規劃也符合現代化電器設備需求，另外還設有地震時的避難間，公共區域則規劃了兒童遊戲設施、老人服務中心等。
下午前往社福夥伴最想參訪的永久賃貸住宅。永久賃貸住宅主要提供給弱勢的家戶居住，以Su-seo來說，這是二十年前興建的，空間以7坪、10坪為主，主要居民為違建區居民安置、北韓及中國的難民、退役軍人及弱勢者，旁邊另有公共租賃住宅，因位處江南區，斜對面便是一般售屋市場的高級住宅，但外觀上並無明顯分別。
Su-seo社區管委會每月召開一次會議，委員共15位依照比例：永久賃貸宅有六棟推派6位，公共租賃宅有八棟因住戶較多，共推派9位，社區基金主要來源為鄰近焚化爐的回饋金支應。Su-seo因屋齡較久，空間狹窄，目前留在永久賃貸宅的多為老人，管委會分享管理上較大的問題為公共空間佔用、車位不足、寵物、年輕人與鄰近社區的衝突等。我們拜訪居住在10坪房屋的老夫妻，他們說孩子長大離家了，在此居住很安心，因為政府及SH公司會定期進行住宅維護工作，包括建物整修、加設無障礙坡道，還有住家壁紙、暖器設備更換等，每六年還補助一台新電視。
接著我們來到再開發賃貸住宅Bong-chen，空間以9.9坪為主，這裡一開始有70%為違建區再開發案的居民安置，所謂違建區居民是必須擁有合法入籍兩年以上者，才能獲得再開發賃貸宅以一坪換一坪的安置，即台灣的都更戶，而沒有產權、沒有入籍者必須申請承租，不過此類住戶目前僅剩約47%，陸續進住的多為弱勢者。Bong-chen於2001年完工，社區管理維護費用除兩位主委為SH公司負擔外，其他由住戶負擔。
9/11 韓國土地及住宅公司(LH)特別安排我們參觀The Green Pavillion，由於韓國的公共住宅具有領導國家居住品質、建築技術規則的任務，因此特別設置此展覽館，展示最新的設施設備，現場運用科學實驗展示通風、隔熱、隔音及採光的最佳設計和材質，展示社區網路、居家網路的未來科技，以後可透過中央控制系統掌握社區的溫濕度、防火，甚至個人健康等。
接著我們來到由LH興建位於市郊的國民賃貸住宅Cheong-gye，本案被視為住宅開發與環境保護相容的案例，也是混居的代表作，我們沿著溪邊漫步，兩岸住宅景觀優美，分不出來那一棟是出售的，那一棟是提供中低收入戶租賃的住宅。
下午前往首爾市政府住宅局(類似台灣都市發展局)，聽取官員簡報首爾住宅政策的發展，首先帶我們回顧1980-2010的發展，統計呈現住宅供給率逐年提高、貧富差距拉大、人口減少等趨勢，以每家戶平均人口來說，1980年代平均為每戶4.47人，2010為2.7人，因此小坪數住宅需求提高，房屋自有率方面則呈下降趨勢，租賃比率則提高。市府的未來規劃，包括針對中低收入戶及無住屋者提高租金補貼、加強公寓式住宅的社區聯結，並省思過去都市再開發造成迫遷和助長投機的缺失，未來將尊重居民觀點為主，以決定再開發案的可行與否，促進公民參與社區。最後是規範環保及友善住宅，並分享一個可伸縮式住宅的藍圖，未來房屋格局可因應需求而變換。
住宅局主要負責政策規劃，再委託SH或其他民間公司負責設計、施工及賃貸管理，目前首爾市公共賃貸住宅累積存量17.8萬戶，佔全首爾的5.7%，去年上任的朴元淳市長是積極推動的政治人物代表之一，他計劃任期內(2014)再興建8萬戶，達到7%的存量，並規劃願景至2020前達到35萬戶，即10%的存量。目前歐盟平均為14%，可見朴市長的企圖心。
離開市府，我們前往首爾歷史博物館，觀賞古代及現今首爾城市的模型，韓國是單一民族組成的國家，日治時期之後，他們選擇摧毀日人建造的建築，重新建構大韓文明，稱戰後至今為高度發展時期。
9/12我們來到首爾25個區中最大、人口最多、最北邊的蘆源區，位於永久賃貸住宅區的Jung-gye福利服務中心，這裡提供老人、新移民及兒童療育等福利服務，其中85%的服務使用者為領有津貼的弱勢者。本屆蘆源區廳長上任前，每年該區自殺人數高達180人，自殺主因為貧窮、孤單，廳長上任後，將高風險群分類，積極投入諮商療育及關懷服務，目前減為128人；廳長服務評價為全韓最高。蘆源區社福預算約佔年度總預算的53%！
下午前往首爾研究院(SI)出席工作坊，受邀專家來自SI、國土研究院(KRIHS)及韓國都市研究所(KOCER)，討論主題為公共住宅未來的可能和限制。韓國早期大規模興建賃貸住宅，85%財務是由政府負擔，大量發包，因此民間公司很歡迎，現在面臨土地不足、財務有限等情況，除了都市再開發必須保留20%做國民賃貸住宅外，政府須努力從不同的管道、多樣模式增加公共住宅的供給，如與私有土地持有者合作興建、民間住宅整建取得或購買等，然而私人單位必然有利潤考量，是否真能照顧到低收入弱勢者？是未來須持續探討的議題。
9/13行程最後一天，我們來到韓國都市研究所(KOCER)，這是一個非營利組織，著重住宅政策的研究調查，一進入KOCER辦公室就像回到我們台灣的辦公室一樣，住家的格局裡，勉強隔出辦公室、會議區，四周堆滿著文獻檔案。與會簡報的還包括來自兩個提供弱勢居住服務的NGO夥伴，分享弱勢租屋服務，以及針對遊民的服務，包括提供食物、就業機會及儲蓄脫貧，協助向區廳單位申請租屋等。
韓國五天行程，我們看到從市府到LH、SH的企圖心和願景，無論是在提高供給量或興建品質，有清楚的參考數據及目標數據，並針對弱勢情形有不同配套方式，達到真正可負擔的居住。黃麗玲所長於9/12工作坊時回應：韓國二十年來的公共住宅政策發展越來越細緻、越來越有彈性，坦言過去台灣探討亞洲各國政策時，韓國的經驗被低估了。
最後摘要參訪團隊人士針對此行的心得意見，與您分享。
常務理事陳美鈴(社會住宅聯盟召集人)認為台灣的民主開放和公民參與比韓國要早，社會安全體系的建構亦然，但公共住宅政策卻慢了二、三十年，有三個脈絡可循：
1. 觀念上：住宅是財產而非居住權，這是代代相傳的集體意識
2. 經濟上：以中小企業為主的經濟型態，過去房價相對不高
3. 政治上：政黨為鞏固政權，施政以照顧軍公教為主
而過去弱勢者的居住問題多依賴家庭解決，所以未曾被凸顯，因此，台灣和韓國的發展策略、手段和方向會有很大的不同，住宅是直到去年才成為公共論述而非家庭問題，個人觀察台灣的公共住宅政策將不是在社會安全體系下的思維，而會是在照顧弱勢的補給式的思維。
專業都市者改革組織(OURs)秘書長彭揚凱從韓國經驗指出，以中央國土海洋部(類似台灣營建署)與LH的權責分工來看，國土海洋部負責政策及預算，LH負責計劃及事業執行，公共住宅案的推動，政府財政挹注達15%，LH負擔營運成本55%(其中30%為自有資金，25%為基金借貸(國民住宅基金(NHF))，其餘30%來自入住者的租金，從此經驗看出，新北市政府原先規劃以租金收益達到損益平衡是不可能的事。
立委陳節如委員辦公室主任孫一信對比韓國與台灣的社福年度預算，2010年韓國中央政府社福支出佔總預算28%(81.2兆韓元，約2.1兆新台幣)，其中住宅支出共16.7兆韓元(約台幣4千億)，佔社福預算20.5%，佔總預算的5.7%；台灣2013年中央政府總預算1.94兆，社福支出佔22.6%為4千多億元，其中包含健保、國民年金等社會保險支出，但不包括住宅部分，住宅支出歸在營建署共17.4億，僅佔總預算的0.09%！孫主任指出：台灣官員看待社會住宅政策的最高原則就是「政府不出一毛錢」！而組織改造看不到專責單位，行政院也沒編列預算，沒人沒錢如何推動社會住宅？「居住正義」不過是政治口號！
更多韓國公共住宅推動經驗及台灣省思，請瀏覽公視NGO觀點：從韓國看台灣！弱勢蝸牛的幸福居 影片 http://socialhousingtw.blogspot.tw/2012/10/ngo_12.html
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